Jak wprowadziłem Publiczne Wysłuchanie do polskiego prawa i co z tego wynikło


Szkoda tracić czas na narzekanie. Polskę można naprawiac nawet w kilka osób. Wystarczy wiedzieć co i jak chcesz naprawić, być trochę upartym, oraz pozyskać pomoc kilku przyjaciół.

Poniżej ku zachęcie naprawiaczy opisuję jak wraz z małą grupą przyjaciół wprowadziłem do polskiego porządku prawnego angloamerykanskie wysłuchanie publiczne, oraz staram się dokumentować co z tego wynikło.


1. Początki
Nie lubię się nudzić lub frustrować. Jak za bardzo dokucza mi nasza rzeczywistość piszę teksty o tym jak ją zmienić (zbieram je "Wirtualnej Szufladzie" pod adresem www.dobrowol.org). Wiosną 2004 w odwecie za kolejne buble sejmowe razem z Piotrem Rymaszewskim oraz Piotrem Kurkiem pisałem tekst, o naprawie procesu stanowienia prawa.

Jedną z wad sposobu stanowienia prawa w Polsce jest jego nieprzejrzystość. By jej przeciwdziałać zaproponowałem wprowadzenie w Polsce anglosaskiej instytucji publicznego wysłuchania. Nie wiedziałem wtedy za bardzo co to jest publiczne wysłuchanie, ale szybko zacząłem się uczyć.


2. Pierwsza prezentacja
Wysłuchanie publiczne dobrze zrozumiałem i przystosowałem do warunków polskich latem 2004 roku. Dzięki uprzejmości doktora Rafał Stroińskiego z Uniwersytetu Warszawskiego poznałem siedmiu zdolnych i ambitnych studentów prawa z UW. Razem z doktorem Stroińskim i jego studentami przez kilka tygodnii zbieraliśmy informacje o tym jak wysłuchanie publiczne funkcjonuje na świecie. Rezultaty tej pracy podsumowaliśmy w krótkiej prezentacji:

Pierwsza prezentacja o publicznym wysłuchaniu: "Jakość prawa - Publiczne wysłuchanie"


3. Raport dla Instytutu Sobieskiego
We wrześniu 2004 znowu dzięki uprzejmości doktora Rafał Stroińskiego poznałem Pawła Szałamachę, który właśnie zrezygnował z pracy w dużej międzynarodowej kancelarii prawnej, by zakładać think-tank o nazwie Instytutu Sobieskiego. Paweł jako prawnik dobrze rozumie ułomności sposobu tworzenia prawa w Polsce i pomógł w listopadzie 2004 opublikować i rozpropagować tekst p/t "Publiczne Wys³uchanie. Kontrola stanowienia prawa przez obywateli", który napisałem razem z Łukaszem Gorywodą.

Recenzentem tekstu, był m.in. Rafał Stroiński (ten osobnik pojawia się tu po raz kolejny nie przez przypadek -- bez niego wszystko co opisuję na tej stronie by się nie wydarzyło).

Przy okazji pisania raportu zostałem ekspertem Instytutu Sobieskiego.


4. Wysłuchanie Opinii Publicznej w Ministerstwie Zdrowia
W lutym 2005 Minister Zdrowia Marek Balicki zainspirowany naszymi pomysłami (pod koniec 2004 Instytut Sobieskiego zorganizował konferencję na temat publicznego wysłuchania po której ukazało się kilka artykułów o tym pomyśle) przeprowadził "Wysłuchanie Opinii Publicznej" na temat liberalizacji ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Ministerstwo Zdrowia przeprowadziło publiczne wysłuchanie w oparciu o całkiem zgrabny regulamin, który nadaje się do wykorzystaniu przez osoby przygotowujące kolejne publiczne wysłuchanie.


5. Petycja organizacji pozarządowych
W maju 2005 Instytu Sobieskiego (a w zasadzie Paweł Szałamacha) zorganizował petycję kilkunastu organizacji pozarządowych do marszałka Sejmu postulującą wprowadzenie wysłuchania publicznego do sejmowego regulaminu.

Wraz z petycją do marszałka Sejmu i stronnictw parlamentarnych złożono projekt uchwały zawierający propozycję nowelizacji regulaminu Sejmu.

Petycję podpisało 11 organizacji: Centrum Monitoringu Wolności Prasy (Jan Stefanowicz ), Transparency International Polska (Julia Pitera), Fundacja Unia - Polska (Krzysztof Bobiński), Instytut Spraw Publicznych (Lena Kolarska - Bobińska), Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich (Krystyna Mokrosińska), Ius et Lex (Janusz Kochanowski), Instytut Sobieskiego (Mirosław Granat), Instytut Badań nad Gospodark¹ Rynkowę (Bohdan Wyżnikiewicz), Program Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego (Grażyna Kopińska), Business Centre Club (Marek Goliszewski) oraz Helsińska Fundacja Praw Człowieka (Andrzej Rzepliński).


6. Ustawa Lobbingowa
W lipcu 2005 Sejm uchwalił ustawę lobbingową, która po raz pierwszy wprowadziła do polskiego porządku prawnego wysłuchanie publiczne.

Tekst ustawy (patrz art 8 i 9)


7. Rozporządzenie Rady Ministrów
W dniu 7 lutego 2006 Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie (Dz.U. 2006 nr 30 poz. 207) o przeprowadzeniu publicznego wysłuchania, które określa tryb przeprowadzania wysłuchania publicznego dla projektów rozporządzeń.

Tekst rozporządzenia


8. Uchwała Sejmu
W dniu 24 lutego 2006 Sejm przyjęł uchwałę (M.P. 2006 nr 15 poz. 194) w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, która wprowadziła publiczne wysłuchanie do regulaminu Sejmu dla projektów ustaw.

tekst uchwały Sejmu

Udało się! Cieszę się, że wysłuchanie publiczne zaistniało w Sejmie. Smutno mi jednak, że posłowie wprowadzając publiczne wysłuchanie zrezygnowali z kilku istotnych zabezpieczeń publicznego wysłuchanie przed manipulacją. Przede wszystkim zabrakło wymogu sporządzenia pożądnego protokołu z publicznego wysłuchania, który formułuje wnioski, oraz przedstawia wyczerpujące informacje o osobach, które wzięły udział w publicznym wysłuchaniu. Zamiast porządnego raportu mamy stenogram, czyli zapis słów wypowiedzianych podczas publicznego wysłuchania.

Stenogram jest pożyteczny, ale niestety nawet najpełniejsza debata publiczna pozostaje bezużyteczna bez poprawnego sformułowania wypływającej z niej wniosków. Obowiązkiem przewodniczącego komisji powinno być zwięzłe przedstawienie dyskusji oraz wypływającej z niej wniosków. Dokument ten powinien stanowić część protokołu z przesłuchań. Ponieważ poglądy oraz przynależność polityczna przewodniczącego może zaważyć na opisie i formułowaniu wniosków przez przewodniczącego, należy poszczególnym członkom komisji umożliwić zwięzłe przedstawienie swoich uwag do raportu przewodniczącego.

Ponadto dla zrozumienia informacji płynących z publicznego wysłuchania konieczne jest nie tylko pozyskanie wypowiedzi świadka, ale również poznanie, kim jest świadek. Obywatele powinni w protokole z publicznego wysłuchania otrzymać relewantne informacje o osobie świadka (życiorys, oświadczenie o ¼ródłach dochodów, itp.) by być w stanie ocenić jego wypowiedzi przed komisją.

Dla zainteresowanych na sejmowej www znajduje się strona z informacjami o publicznych wysłuchaniach.


9. Wnioski i co dalej
Na razie (lato 2006) publiczne wysłuchanie nie jest jeszcze powszechnie stosowane. Ale zabawa we wprowadzanie wysłuchania publicznego do Polski, pokazała, że idee zmieniają rzeczywistość, a kilku zwykłych obywateli jest władnych mieć wpływ na prawo naszego kraju. Czas pokaże jak szybko i z jakim skutkiem publiczne wysłuchanie przyjmie się w Polsce... trochę to zależy od was, jeśli w ważnych dla was sprawach będziecie żądać od Sejmu i Rady Ministrów, by przeprowadzili publiczne wysłuchanie w sprawie ważnych dla was projektów rozporządzeń i ustaw to zwiększy się szansa na upowszechnienie tej pożytecznej instytucji.


10. Publiczne wysłuchanie n/t Narodowego Instytutu Wychowania
22 sierpnia odbyło się wysłuchanie publiczne w sprawie rządowego projektu ustawy o Narodowym Instytucie Wychowania.

Wniosek o przeprowadzenie wysłuchania zgłosiła Platforma Obywatelska. Za uchwałą głosowało 25 posłów, dwie osoby były przeciw, a dwie wstrzymały się od głosu.

Wysłuchanie publiczne odbywa się w trakcie posiedzenia sejmowej komisji. Udział w nim może wziąć każdy, kto zgłosi taką chęć; będzie mógł przedstawić swoją opinię o projekcie. Jak powiedziała przewodnicząca komisji edukacji Krystyna Szumilas (PO), projekt ustawy o NIW wywołał kontrowersje, nie było jednak debaty nad nim. "Dyskusja nad projektem odbywała się tylko w gronie posłów w Sejmie podczas I czytania ustawy. Tymczasem przed podjęciem decyzji w tak ważnej sprawie jak powołanie NIW, posłowie powinni mieć możliwość wysłuchania głosów innych osób zainteresowanych tą sprawą" - dodała.

Wiceminister edukacji Mirosław Orzechowski po posiedzeniu komisji powiedział PAP, że choć on sam nie widzi potrzeby takiej debaty, gdyż ma wyrobione zdanie w sprawie NIW, to "być może jest ona potrzebna innym".

Po kilku tygodniach(!) ukazał się stenogram z publicznego wysłuchania n/t Instytut Wychowania.


11. Publiczne wysłuchanie staje się żywą instytucją polskiego parlamentaryzmu
Posłowie opozycji w komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej przegłosowali przeprowadzenie w dniu 11 września 2006 publicznego wysłuchania nad projektem zmian w samorządowej ordynacji wyborczej.

Ten pomysł oburzył LPR, które zarzuciło przewodniczącemu komisji Waldemarowi Pawlakowi (PSL) „stosowanie obstrukcji parlamentarnej” polegającej na zwołaniu publicznego wysłuchania w celu opóznienia prac nad ustawą.

Wydarzenia te oznaczają, że politycy opozycji zajarzyli, że publiczne wysłuchanie to narzędzie przydatne dla opozycji, która chce wykazać słabe strony projektów ustaw proponowanych przez rządzących. Teraz jeszcze tylko rządzący muszą zajarzyć, że jest to również narzędzie przydatne dla rządzących, którzy chcą pokazać silne strony swoich ustaw, oraz zyskac dla nich poparcie wyborców.

Przy okazji popularyzowana jest instytucja publicznego wusłuchania. Zazwyczaj co tydzień na niniejszą stronę przez wyszukiwarki po zadaniu zapytania o „publiczne wysłuchanie” lub „wysłuchanie publiczne” wchodzi kilka osób. Dziś (17 sierpnia 2006) na przestrzeni kilku godzin po tym jak LPR rozpętał awanturę o publiczne wysłuchanie było to już kilkanaście wejść. Drobna rzecz, a cieszy.


12. Awantura o wysłuchanie publiczne
Jeszcze kilka dni temu nie przypuszczałem, że cały Sejm będzie zajmował się publicznym wysłuchaniem. Wczoraj (22 sierpnia 2006) publiczne wysłuchanie stało się przyczyną poważnej awantury w Sejmie.

Koalicji (PiS, Samoobrona, LPR) postanowiły odwołać publiczne wysłuchanie. W tym celu zaplanowały zwiększyć skład Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej z 30 do 61 członków, by uzyskać w niej większość.

Głosowanie przebiegało w atmosferze awantury i skandalu. Koalicja postawiła na swoim dopiero za trzecią próbą głosowania. Oglądałem to w telewizji: było naprzemian nerwowo i wesoło. Koalicja nie mogła zebrać kworum, opozycja nie brała udziału w głosowaniu (głos przeciw również liczy się do kworum). Koalicja ściągała swych posłów do Sejmu przez telefon. Za trzecią próbą głosowania marszałek Sejmu Marek Jurek zapomniał wypowiedzieć pytania czy ktoś z posłów ma pytania do głosowanej uchwały (wypowiedział to pytanie przy pierwszej próbie głosowania). Opozycja uznała, że niedopełniono wymogów formalnych głosowania. Ale mocno już zdenerwowany na tym etapie Marek Jurek uznał, że zostały one spełnione bo zadał to pytanie przy pierwszej próbie głosowania.

Dziś koalicja odwołała publiczne wysłuchanie. Wszystko wskazuje na to, że złamała regulamin Sejmu. Regulamin bowiem dopuszcza odwołanie wysłuchania publicznego tylko ze względów lokalowych lub technicznych:

Art. 70 e
1. Jeżeli ze względów lokalowych lub technicznych, w szczególności ze względu na liczbę osób chętnych do wzięcia udziału wysłuchaniu publicznym, nie jest możliwe zorganizowanie wysłuchania publicznego:

1) prezydium komisji może zmienić termin lub miejsce wysłuchania publicznego, podając w SystemieInformacyjnym Sejmu przyczyny tej zmiany oraz nowy termin lub miejsce wysłuchania publicznego,
2) komisja może odwołać wysłuchanie publiczne, podając Systemie Informacyjnym Sejmu przyczyny odwołania.


13. Grzegorz Makowski o publicznym wysłuchaniu.
Przy okazji ostatniej awantury ukazało się sporo artykułów prasowych o wysłuchaniu publicznym. Większość z nich opisywała sejmowe wydarzenia i incydenty. Jeden artykuł (Grzegorz Makowski, „Polityczna obstrukcja, ale nie destrukcja demokracji” Rzeczpospolita 21 sierpnia 2006) wybija się próbą głębszej refleksji. Artykuł jest zupełnie przyzwoity, jednak zawiera dwa błędy, które prostuję nim staną się powszechnie uznawaną prawdą.

Po pierwsze, Grzegorz Makowski myli publiczne wysłuchanie, które jest instytucją na wskroś polityczną z procedurą biurokratyczną:

„Decyzja o zorganizowaniu wysłuchania na poziomie resortowym jest uznaniowa. Nie istnieją, żadne wytyczne, które podpowiadałyby, w przypadku, których projektów rozporządzeń należy organizować wysłuchanie. Podobnie z wysłuchaniami w Sejmie”

Publiczne wysłuchanie jako rutynowa procedura stosowana w przypadku zaistnienia „obiektywnych” przesłanek nie ma racji bytu. Siłą wysłuchania publicznego jest jego zdolność do koncentrowania naszej uwagi na argumentach za i przeciw proponowanym ważnym zmianom prawa. Wysłuchanie publiczne będzie skuteczne i żywotne tylko, gdy skoncentruje uwagę wyborców na poważnym problemie. Nuda i rutyna ukatrupią instytucję publicznego wysłuchania. Tylko popyt ze strony opozycji lub rządzących, oraz zaciekawienie wyborców tematem publicznego wysłuchania gwarantuje jego żywotność.

Po drugie, Grzegorz Makowski pisze:

„W sprawie projektu ustawy o zmianach ordynacji do wyborów samorządowych wysłuchanie publiczne zostało potraktowane nie jako narzędzie dialogu obywatelskiego, ale jako instrument walki politycznej.”

Wysłuchanie publiczne jest instytucją konfrontacyjną. Jego istotą jest zderzenie argumentów za i przeciw wynikające ze sprzecznych interesów lub światopoglądów obywateli. Forum publicznego wysłuchania jest areną na, której zostają obnażone słabości w argumentacji i ukazane interesy stanowiące podstawę szczytnych haseł. Dobrze zorganizowana walka polityczna odbywa się z korzyścią dla obywateli. Pozwólmy politykom i popierającym ich obywatelom toczyć tę walkę na forum publicznego wysłuchania. Polacy potrzebują instytucji, która obnaży fałsz fałszywych argumentów, oraz interesy kryjące się za szczytnymi hasłami. Konfrontacja w ramach wysłuchania publicznego może im to zapewnić, o ile nie zostanie pogrzebana w dialogu poszukującym sztucznego i wymuszonego konsensusu obywatelskiego.

Grzegorz Makowski zapewne powie niech rządzący pozwolą na publiczne wysłuchanie w sprawie zmiany ordynacji samorządowej, niedopuszczanie do wysłuchania jest psuciem tej instytucji. Nieprawda! Niech opozycja przekonuje wyborców do konieczności zorganizowania publicznego wysłuchania w ramach procedury sejmowej... a w ostateczności kto powiedział, że wysłuchanie publiczne musi być organizowane w Sejmie? Jeśli opozycja się odważy to niech zorganizuje to wysłuchanie poza Sejmem.


14. Lepper był zły, bo oklaski od samorządowców dostał Pawlak
Pod tytułem taki jak powyższy nagłówek weekendowy „Dziennik” (06/09/10-11) zamieścił relację z Kongresu Gmin Wiejskich. Leppera samorządowcy przyjeli chłodno, natomiast o przyjęciu Pawlaka „Dziennik” pisze w następujących słowach:

„Lepper już wyrazne zły zrobił się po przemówieniu Waldemara Pawlaka, którego sala trzykrotnie nagradzała owacją za obronę samorządów i idei wysłuchania publicznego . Takich braw Pawlak chyba jeszcze nigdy nie dostał, trzy razy wstawał, a sala klaskała i klaskała. Zirytowany Lepper po części oficjalnej natychmiast opuścił Salę Kongresową ”


15. Podsumowanie zamiast stenogramu.
Konsultacje społeczne to wygodne dla polityków wentylowanie frustracji i sterowana dyskusja.

Natomiast publiczne wysłuchanie to dyskusja obywateli z władzą zabezpieczona proceduralnie przed manipulacją. Celem tej dyskusji jest pokazanie możliwie pełnego przeglądu wiedzy i opinii obywateli. Obecnie funkcjonujące w Sejmie publiczne wysłuchanie posiada niektóre z potrzebnych zabezpieczeń. Na przykład swój udział w wysłuchaniu publicznym może zgłosić każdy zainteresowany obywatel, a nie tylko kumple polityków.

Niestety nawet najpełniejsza debata publiczna pozostaje bezużyteczna bez poprawnego sformułowania wypływającej z niej wniosków. Obecnie publiczne wysłuchania w Sejmie kończą się bez takiego podsumowania. W jego miejsce otrzymujemy stenogram dyskusji.

Należy to zmienić. Obowiązkiem przewodniczącego komisji, która przeprowadziała wysłuchanie powinno być zwięzłe przedstawienie dyskusji oraz wypływającej z niej wniosków. Dokument ten powinien stanowić część protokołu z przesłuchań. Ponieważ poglądy oraz przynależność polityczna może zaważyć na opisie i formułowaniu wniosków, należy poszczególnym członkom komisji umożliwić zwięzłe przedstawienie swoich uwag do raportu przewodniczącego.


16. Wysłuchanie publiczne n/t zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.
Nie wszystkie publiczne wysłuchania będą cieszyły się wielką popularnością. Tak było z wysłuchaniem publicznym na temat projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

Ale nie jest to nic złego. Oprócz, wysłuchań publicznych budzących emocje polityczne muszą być wysłuchania publiczne na skomplikowane tematy wymagające zebrania wiedzy wielu osób. Im bardziej dana kwestia jest skomplikowana, tym bardziej prawdopodobne, że będzie wymagać wiedzy wykraczającej poza kompetencje jednej osoby lub nawet grupy ekspertów. Odkrycie słabości proponowanych rozwiązań jest o wiele bardziej prawdopodobne w ogniu dyskusji publicznej, niż podczas ustaleń w małym gronie ekspertów. Ponadto eksperci mogą znać technologię lub prawo, ale nie koniecznie muszą znać wszystkie potencjalne efekty społeczne i rynkowe danego rozwiązania. Dlatego nawet zakładając obiektywny (czyli jaki?) dobór ekspertów i ich dobrą wolę w pracach (reprezentowanie interesu ogółu?) możliwe jest pojawienie się licznych błędów, które ujawnić może dopiero publiczne wysłuchanie

Tak jak w przypadku innych publicznych wysłuchań stenogram z publicznego wysłuchania n/t zmiany ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa ukazał się po kilku tygodniach(!).


17. Tajne Publiczne Wysłuchanie
Nasza propozycja wprowadzenia publicznego wysłuchania postulowała, by ogłoszenie o publicznym wysluchaniu drukowane było w dwóch dziennikach ogólnopolskich. Niestety Sejm w swojej uchwale (M.P. z 2006 r. Nr 15, poz. 194.) poprzestał tylko na wymogu ogłoszenia w sejmowym systemie informacji.

Teraz docierają do mnie sygnały, że posłowie po takim "cichym" sejmowym ogłoszeniu wysłuchania publicznego wysyłają dodatkowe informacje o wysłuchaniu tylko do osób, których poglądy są zbieżne z ich własnymi.

No cóż trzeba będzie za jakiś czas znowu się zorganizować i dopisać, posłom obowiązek ogłaszania publicznego wysłuchania w dwóch dziennikach ogólnopolskich.


18. Grażyna Kopińska i Rzepa mylą się
Rzeczpospolita* z 1 lutego 2007 pisze, że:

„Niewypałem okazał się przepis o wysłuchaniu publicznym, czyli o zwoływaniu w Sejmie publicznej debaty na temat konkretnego projektu ustawy. Do tej pory zarządzono tylko trzy wysłuchania w tym jedno merytoryczne: w sprawie zmiany przepisów o Krajowej Radzie Sądownictwa. Pozostałe: o Narodowym Instytucie Wychowania i reformie służby cywilnej (to wysłuchanie się nie odbyło) było efektem politycznych przepychanek w Sejmie. Wysłuchanie publiczne powinno być częstą praktyką - uważa Grażyna Kopińska. - O jego przeprowadzeniu powinni jednak decydować nie szefowie komisji sejmowych, lecz osoby zainteresowane projektami ustaw”

Są to mylne poglądy.

Po pierwsze, ważny jest wpływ wysłuchań publicznych na jakość debaty publicznej, a nie ilość wyłuchań publicznych. Siłą wysłuchania publicznego jest możliwość skoncentrowania uwagi obywateli i polityków na najważniejszych ustawach. Przekształcenie wysłuchania w obowiązkową procedurę odbywającą się przy każdej lub prawie każdej ustawie stworzy z wysłuchanie biurokratyczny rytuał, który szybko zostanie zapomniany.

Po drugie, nigdy nie zwoływano a następnie odwoływano wysłuchania o reformie służby cywilnej. Owszem zwołano i odwołano wysłuchanie o ordynacji wyborczej do wyborów samorządowych.

Po trzecie, o ogłoszeniu publicznego wysłuchania decyduje komisja sejmowa a nie jej przewodniczący (Regulamin Sejmu Art. 70a. 2. Uchwała w sprawie przeprowadzenia wysłuchania publicznego podejmowana jest przez komisję, do której projekt został skierowany do rozpatrzenia.).

Po czwarte, dzielenie pracy Sejmu na „merytoryczną” i „przepychanki polityczne” jest niemądre. Każda decyzja podjęta przez polityków jest decyzją polityczną. Decyzje polityków oparte o kryteria ideologiczne często mają większy wpływ na nas, niż decyzje podjęte przez polityków w oparciu o kryteria techniczne. Jeżeli nie podoba się nam któraś decyzja polityków to powinniśmy powiedzieć dlaczego tak jest, zamiast przylepiać etykiety „przepychanek politycznych”. A co najważniejsze demokracja polega na nieustannym ścieraniu się i równoważeniu różnych sił politycznych, przepychanie polityczne jest istotą demokracji, czynienie z tego zarzutu świadczy o niezrozumieniu na czym polega demokracja.

* „Jedenastu legalnych lobbystów w Sejmie” Rzeczpospolita 1 lutego 2007





Powrót do wirtualnej szuflady tekstów Pawła Dobrowolskiego